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烟雨孤舟的博客

 
 
 

日志

 
 

村民视野中的村民自治——海南省第四届村委会选举后的一项调查分析  

2008-04-17 21:30:20|  分类: 村民自治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[ 作者:李德芳 王章佩    转贴自:社会主义研究 2007.6  

     

 

  【摘要】 海南省第四届村委会选举后,村民对村委会选举制度基本上持肯定态度,对之抱有较大的希冀,但同时对于村委会的性质有着较为普遍的模糊认识。尽管选举前党和政府有关部门进行了大量的宣传动员,然而仍然有一部分村民对于选举的意义不理解,对于选举活动比较冷漠。选举后的村民自治状况不是十分令人乐观。这给我们留下了一系列值得思考的问题。

         

        【关键词】 海南省;村民自治; 民主选举;村务公开

         

          海南省的村委会选举从1995 年开始起步,至今已经四届。第四届选举在2004 年6 月展开,同年12 月结束。2005年三、四月间,我们采用多段抽样和分层抽样的方法,根据海南省行政区划分别抽取地级市、县级市、县各一到两个样本,共四个,再从抽取样本中分别抽取一到两个镇,共五个镇;在抽取的镇一级的样本基础上,根据经济状况或民主建设状况分层抽取一到两个行政村作为调查对象,共六个行政村;然后进入行政村,根据从行政村获得的户数、人口数等指标,分别抽取自然村;最后在抽取的自然村内,以户为单位采取偶遇抽样法结合立意抽样法确定最终调查对象。其中立意抽样的基本依据主要是性别和年龄。入户调查共发放问卷461份,计回收有效问卷453 份。下面据此对海南省第四届村委会选举及其后村民自治制度的运作情况,从村民的认知视角作一统计分析。

         

        一、村民对村委会选举的认知

         

        (一) 村民对村委会选举的态度

         

        调查显示:有67. 4 %的村民称他们直接参加了第四届村委会选举,其中有48. 6 %的村民“抱着很大的兴趣参加了选举”。有接近半数的以积极态度的参与者,说明选举制度已经基本上为村庄所接受。不过,近五分之一的被访者称:他们对于选举没有兴趣,也没有参加选举。其对选举的冷漠态度,特别值得注意。

         

        村民对选举的不同态度,与其对选举组织状况的不同评价有关。近半数的村民对村委会选举给予了肯定。有46.1 %的村民对选举“只是形式而已,根本不起作用”持“反对”或“完全反对”意见。不过,同时也有43. 0 %的村民对“村民委员会并不掌握村里的实权,所以选举也就没有多大意义”表示“说不清楚”。与此相对应的是,对“村民并不十分理解村民委员会选举的意义”的评价,30. 2 %的村民表示“完全赞成”或“赞成”,26. 3 %的村民表示“说不清楚”。相当一部分村民对村委会选举意义的认识不到位,可能会导致其参选的盲目性。

         

        (二) 村民的参选和拒选动机

         

        参加选举的村民绝大部分(第一位动机中的77. 7 %) 都是带着理性的态度,“因为选举自己的村干部”而参加选举的。值得注意的是,村干部、族中长老的劝说也在所有动机中占着较为重要的地位,说明选举动员还是需要的,反映出宗族在海南农村中有着较强的影响力。

         

        在没有参加选举的原因中,如果不考虑原因的位序问题“,干部人选事先都已定了”、“自己工作很忙”、“选谁都行”三项占据主导地位。其中第一项涉及到了对选举的评价问题,后两项反映了村民对选举活动的冷漠与无所谓态度。

         

        (三) 村民对选举标准的理解

         

        村民以什么标准来选举村里未来的当家人?调查显示:村民首要的要求是候选人“做事公正”,第二位的要求主要集中在候选人“不贪污”、“能够率领大家共同致富”两个方面。第三位的选举标准比较随意和非理性。这与排斥候选人的标准基本吻合:有52. 3 %的村民将“做事不公正”作为排斥候选人的第一位的标准;第二位的标准比较分散,主要集中在“有可能乱用集体资金”(25. 8 %) 、“无法促使集体经济发展起来”(17. 2 %) 、“没有当村干部的经验”(14. 8 %) ;第三位的标准主要集中在“无法促使集体经济发展起来”(22. 3 %) 、“没有当村干部的经验”(16. 3 %) 、“在村里的人际关系不太好”(13. 9 %) 。应该说,村民选举候选人的标准很朴素,主要关注候选人的人格问题,即是否处事公正、是否清廉。这是当选村委会成员(正常渠道、非正常渠道当选) 及其所组成的村委会赢得村民信任的前提。只有在满足这一前提的基础上,村民才将关注点放在候选人的能力上,如“能够率领大家共同致富”。

         

        (四) 村民对村委会性质的看法

         

        村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民对村委会性质的认识是比较模糊的。有32. 5 %的村民认为,当村民的意见和乡镇府的指示发生矛盾时,村委会应该尊重后者,说明有近三分之一的村民在认知上依然将村委会当作是行政层级上的组成部分。在村级组织的地位方面,有53 %的村民认为村委会应该服从党支部的领导。

         

        (五) 村民对村委会选举制度的效果评价

         

        村民对村委会选举制度的预期效果给予了较高的评价,绝大部分村民认为村委会选举制度能够实现把有能力的人选举出来、有利于农村经济发展、促进公共事业、公益事业发展、使村务工作更公平合理、促进中国基层民主建设等制度目标。虽然也有村民持反对意见,但其比例较低,均在10 %之内。

         

        对于村委会选举制度的执行效果,村民也多给予正面评价。有超出一半的村民认为最近一次选举改善了干群关系,促进了村经济的发展,提高了村民对选举的关心程度、对村务的关系程度以及村民的政治意识。即使是“上访”与“宗族的影响”两个项目,也有四分之一左右的村民认为通过最近一次选举使之得到了一定程度的改善。

         

        二、选举后的村民自治制度运作:以村务公开为中心

         

        海南省第四届村委会选举共产生村委会干部11648 人,其中党员占80. 6 %。村委会主任的党员比例为91. 8 % ,分别比第三届提高了2. 3 %和0. 8 %;村委会主任兼党支部书记的占83 % ,比第三届提高了20 %;高中以上文化程度的占59. 7 % ,其中30 岁以下的占7. 2 % ,31 - 50 岁的占74. 6 % ,51 岁以上的占18. 3 %。[1 ] 村委会成员呈现出党员比例高、“一肩挑”比例高、文化程度高、年龄低的“三高一低”现象。应该说,这给村委会选举后自治制度的运作奠定了良好的领导基础。

         

        村委会选举后的村民自治,主要体现在村务的民主决策、民主管理、民主监督等方面。其中,村务公开是“三个民主”的风向标。海南省第四届村委会选举结束后,我们所进行的村务公开调查主要集中在以下几个方面。

         

        (一) 村民对于村务公开的了解程度

         

        对于村务公开,被调查的村民中有23. 4 %表示“完全知道”,32. 5 %表示“知道一点”,26. 5 %表示“不太知道”,17.2 %表示“根本不知道”。如果将后两项进行合并处理,则有43. 7 %的村民表示对村务公开“不太知道”或“根本不知道。”与上述对于村务公开的了解情况相适应,村民对于“您知道每年本村中的财政收入和支出情况吗”、“您村中有理财小组吗”的问题,表示否定回答的比例都不低,有60. 9 %的村民表示对村年财政收支“一点也不知道”,38. 9 %的村民表示村中没有理财小组。实际上,海南村委会选举过程中一般都直接选举产生了村理财小组。1/ 3 强的村民表示村中没有理财小组,其可能的原因,一是村民的参与意识与参与热情不够,二是村财务公开或村理财小组的作用有限,没有引起村民的关注,或者是两者同时存在。

         

        (二) 村民对村务公开的关注程度和关注项目

         

        村民对于村务公开普遍比较关心。有48. 8 %的村民对村财务公开怀有兴趣。有49. 9 %的村民与周边的人谈论过村务公开,而且有更高比例( 58. 7 %) 的村民关注村务公开栏。村民关注的项目,第一位的是村财务账目(54. 4 %) 。其它关注项目较为分散,说明村民对村务公开的要求较为广泛。如果不管关注项目的重要性位序,将关注的人次数加和处理,可发现村民关注的项目主要集中这样几项:“村的财务账目”(152 人次) 、“救济、救灾款物的分配和发放”(99 人次) 、“计划生育指标的审批和分配”(72 人次) 、“粮食的征购任务”(59 人次) 、“村集体企业的上交承包额”(48 人次) 、“村干部的工资和补贴”(48 人次) 、“村里集体用地和房产的出租情况”(48 人次) 。

         

        (三) 村民对村务公开的参与方式与途径

         

        当村民对村务公开的内容存在疑问时,首要的选择是通过村民代表或村小组长向村委会反映,这是一个制度化、规范化的问题处理机制,说明该制度已经为村民所接受,并成为日常生活中逻辑。另外,有20. 5 %的村民首先采取的策略是“相互之间进行议论”,这是村庄传统的做法。值得注意的是,有30. 5 %的村民不清楚村庄中的财政决策机制,而村庄财政决策行为使28. 5 %的村民认为是村支部书记是决策主体。

         

        (四) 村民对村务公开的评价

         

        大约40. 0 %的村民对于村务公开持基本肯定的评价。对于村务公开的全面性与可信性,村民对可信性的基本肯定态度比例比全面性的基本肯定态度比例稍高(高出1. 3 %) 。尤其是当对两者的完全肯定时,其比例相距更大,对村务公开持“完全相信”的村民比例为23 % ,对公开内容的全面性判断持“比较全面”的村民比例为18. 8 %。导致这种差异的原因,可能是村民对所公开的内容比较相信,但是对公开内容的全面性表示不满意,认为所公开的内容是经过筛选的,而真正实质性的内容并没有公开,所以有10. 4 %的村民认为“实际上不公开”村务。

         

        三、几点思考

         

        (一) 村民对村委会的自治组织性质有较大的认知偏差,进一步明确村委会的性质,规范农村党政关系,是促进村民自治健康发展的迫切要求。

         

        《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村委会的自治组织性质。但在经历了四届村委会选举之后,海南还有相当一部分村民对于村委会的自治组织性质,没有予以认同。村民对于村委会性质的认知偏差,是多方面造成的。《村组法》以及地方政府的实施办法只规定了村党支部发挥领导核心作用,至于如何发挥、如何实现领导核心作用,村委会应该如何配合村党支部的工作,都没有明确的规定。这在实践中往往易于造成极端行为,如片面强调党支部的领导,或者片面强调村委会的自治,而忽视另外一个方面,都不利于村民对于村委会性质的正确认知。

         

        村委会的自治组织性质需要进一步明确,并加以规范和保证。一方面,需要政府进一步放权,明确乡镇政府职能定位,确保村民自治空间,另一方面,需要规范农村党政关系,寓党治于自治之中,在保证使村民真正成为村民自治的主体的同时,增强党组织的民意基础。大力加强农村党的建设,从具有可操作性的具体制度上规范农村党政关系,增强基层党组织的民意基础,是促进村民自治健康发展的当务之急。

         

        (二) 村民对村民自治过程表示出不同程度的热情和冷漠,需要切实保障村民的民主权利,转变村民自治的推进策略。

         

        经过四届村委会选举,村民对于村庄事务以及自治活动表现出了较高的热情,有48. 8 %的村民对村务公开感兴趣,23. 6 %的村民希望当村委会委员。同时也较大比例的村民对于村委会选举表示出冷漠的态度,似乎出现了“选举疲劳”。村民自治正在经历所谓“成长的烦恼”或“发展的困境”,说明它已经进入一个“瓶颈”期,需要切实保障村民的民主权利。而保障村民的民主权利,首先需要进一步明确村民的民主权利。民主权利是村民自治的基石,村民只有了解了自己的权利才能主动地参与自治活动。目前需要加强对村民的民主权利的正确引导,提倡合理合法的正当权利;其次,要拓宽权利救济渠道。制度化的权利救济渠道建设是村民进行权利维护的必要前提,而《村组法》对村民的民主权利救济制度安排极其有限,因此,必须进行制度创新,以适应村民对权利救济的要求;再次,要深入宣传民主权利的维护途径。

         

        权利救济途径只有在村民了解之后才能为村民所用,也只有当村民掌握了足够的制度化的权利救济途径后才能将其维权行为纳入规范渠道之中,避免违法维权现象的出现;最后,需要注重对村民的权利救济能力的培养。这既需要村民知法用法,也需要帮助村民组织起来,以抵御侵权行为。

         

        妥善推进村民自治,需要在切实保障村民民主权利的基础上,重点突破。在实行村民自治制度伊始,各地无不以村委会民主选举为村民自治的重点,这本身无可厚非。但如果在村民自治过程中过于重视选举而忽视选举后的自治活动,则易于导致村民对于村委会选举、村务公开等的不关心、不感兴趣,态度漠然。从实践来看,在各级党委和政府的领导下,农村民主选举取得了很大成效,但民主选举后的三项民主没有普遍落实,使民主建设的成效大打了折扣。在当前阶段,村民自治应以民主管理为突破重点,扩大村民的村务参与。因为民主管理内含着民主决策和民主监督,因此它是民主选举后民主建设的中心环节。党和政府有关部门应该像抓民主选举那样,抓农村的民主管理,对此要加强监督和检查,扭转工作中重选举轻监督的局面。要健全和落实各项民主管理制度,坚决做好村务公开和民主理财。

         

        (三) 实现村民自治制度的良性运作,有赖于农民自治组织体系建设和国家公共政策的有效供给。

         

        村委会是国家法律明确规定的农村基层群众性自治组织。农民通过村民委员会实行自治,实际上包含两重含义,一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动,如村委会选举、村务决策、杜务监督,二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台,农民通过各种自组织开展自治活动。以往我们对村民自治的理解只限于前一方面,村民自治主要是围绕村委会组织展开,如村委会选举等。事实上,村民自治的最主要方面和有强大生命力的是后一方面。[2 ]只是这一方面要依托各种自组织的产生。在现阶段,应该着手培育和建立各种切合农民实际需要的自组织,建立以村委会为中心的自治组织体系,并在村委会这一自治制度平台上开展各种自治活动,使村民自治奠定在良好的社会基础之上。

         

        在“三农问题”的大背景下,要实现村民自治制度的良性运作,不仅有赖于农村社会自组织的发育,也有赖于制度外的国家公共政策的有效供给。部分村民对村委会选举等所表现出的冷漠,与农村经济、文化教育事业的落后,农民生活的贫困等等,有着密切的关联。不改变农村的相对落后面貌,是难以唤起绝大多数村民的政治参与热情的,村民自治也是难以成为全体村民的自治的。令人鼓舞的是,2004 年以后,中共中央向全国人大先后提出了逐步减免农业税和工业反哺农业, 城市支持乡村, 建设社会主义新农村的建议。

         

        2005 年12 月,十届人大常委会做出了废止农业税条例的决定。2006 年3 月,十届全国人大四次会议审议和通过了国民经济和社会发展第十一个五年规划。根据规划,国家将从教

         

        育、基础设施、医疗卫生等方面加大向农村的投入。这必将逐步改变我国的城乡二元结构,树立村民自治的深厚根基,使村民自治迸发新的活力。同样,村民自治的健康发展,也将使社会主义新农村建设生机盎然。

         

        参考文献

         

        [1 ] 海南省民政厅. 海南省第四届村委会选举工作总结[M] ,2005.

         

        [2 ] 徐勇. 1990 年代以来中国村民自治发展困境的反思[J] ,华中师范大学学报,2005 , (2) .

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