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烟雨孤舟的博客

 
 
 

日志

 
 

傅光明:论20年来的村民自治和未来走向  

2008-04-17 22:41:51|  分类: 村民自治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 【摘要】 20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元,实现了历史性的飞跃,保障了农村改革的顺利推进,化解了矛盾,促进了农村经济的发展和社会的稳定,成为中国民主化进程中“最耀眼的亮点”。展望新的20年,村民自治面临着新的环境、机遇和挑战,必将更加理性、规范、公开、创新,更加充满生机和活力,更广泛的民众参与,更好的广阔前景,更和谐的农村社会,在社会主义新农村建设、全面建设小康社会、和谐社会建设中发挥更大的作用。 

  【关键词】 村民自治 成效 未来走向 

  《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,于1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,1987年11月24日中华人民共和国主席令第59号公布,自1988年6月1日起试行。这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。从其通过到今年已是整整20年时间。20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元,实现了历史性的飞跃,保障了农村改革的推进,化解了矛盾,促进了农村经济的发展和社会的稳定,成为中国民主化进程中“最耀眼的亮点”。展望新的20年,村民自治面临着新的环境、机遇和挑战,必将更加理性、规范、公开、创新,更加充满生机和活力,更广泛的民众参与,更好的广阔前景,更和谐的农村社会,在社会主义新农村建设、全面建设小康社会、和谐社会建设中发挥更大的作用。 

  一、村民自治制度实现了五个历史性飞跃 

  1.实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度,是中国民主政治体制改革的序幕。中国经济体制改革是从农村开始的,中国的政治体制改革实际上也是从农村开始的。村民自治是我们党领导人民加强民主政治建设的基础性工作,是中国历史上真正让农民当家作主的伟大创举。在八亿农民中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,把自由民主权还于农民,实现了在农民中直接选举。通过村民自治,在中国农村形成了新的政治模式,既“乡镇政府+村民委员会”模式,代替了人民公社三级所有管理模式。在化解矛盾、促进农村稳定和谐、经济繁荣发展、社会事业不断进步等多方面发挥了重大作用。经过20年的历程,基层民主已经遍及中国的几乎所有的村庄,广大农民基本上接受了这种民主形式,开始成为民主决策的主人。多种选举模式和民主管理模式在实践中不断创新发展。如安徽省岳西村莲云乡腾云村实验成功了“组合竞选制”,即候选人自由挑选若干人为自己组合竞选人,参加竞选和投票,已经在安徽七个县市广泛推行。山西河曲县的“两票制”即农民投票与党支部投票结合;湖北省随州市的“两会制”即村委会和村务监督委员会;浙江武义县在村级建立党支部、村委会、监委会的机制,做到党支部决策、村委会办事,监委会监督,形成闭合系统,分权制度衡,体现了村民自治。广东省建立地委会选举观察员制度,加强了对村级选举的监督。村民自治的民主政治模式推进了我国民主政治建设的进程。与20年前不一样,各级党政领导成为推进民主政治建设的动力源。

  2.实现了农村经济发展的历史性飞跃。不少专家通过大量的调查数据表明,民主政治与经济发展具有极大的相关性。民主政治作为手段和目的,同样在资源配置中发挥着重大作用,特别是动员了政治资源,让农民当家作主,调动了广大农民发展经济的积极性、主动性、创造性,促进了经济发展,用少量的政府资源动员了大量的社会资源的作用。通过村民自治,农村经济已经和正在发生惊人的变化。有两位专家分析了官方的家庭收入数据和对1986至2002年48个村庄的回顾性调查,数据使他们得以掌握中国巨大的地区差异和收入普遍大幅度增长的事实。发现农村选举的出现明显缓解了收入不均衡,同全国收入差距越来越大形成了鲜明的对照。短期内的收入差距的缩小相当于这个时期中国农村产生的收入差距的一半。选举使村庄大幅增加了公共投资,给穷人带来了极大的好处。这种微观民主的试验不仅改善了收入分配,而且还有利于经济增长,促进了经济管理。有的专家通过对全国村民选举参选率的统计比较,发现经济发达地区的村民的参选率高于经济欠发达地区。

  3.实现了农村社会事业发展的历史性飞跃。《村民委员会组织法》明确规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。实践证明,村民自治有利于促进农村社会事业的发展。这里举两个典型。一个是1980年率先在全国进行村民直接选举的广西宜州市屏南乡合寨村主任韦焕能。他先后担任六届村委会主任,2005年8月退休离职。这个有4298人的壮族村通过实行村民自治,多渠道筹集资金,解决了用电、自来水、修建校舍、硬化道路、水渠、安装闭路电视等与群众生产生活相关的问题。2000年,村筹集了80多万元的资金,修建了建筑面积为336平方米的村委办公楼和老年人活动中心、图书室、五保村、篮球场等公益设施,绿化硬化了庭院,改善了村委会办公条件。全村所有的村民用上了自来水,果作和果地两个自然屯建起了屯级文化室,南台、板甘、果地、拉垒、乾朗等5个自然屯修建了约6公里长的水泥路,95%以上的农户安装了闭路电视和卫星地面接收器,70%的农户住进了钢混结构的楼房,冰箱、摩托车、汽车等生活用品逐渐进入家庭。每逢元旦、春节等节日,村委会都举办篮球赛、拔河赛、山歌赛和彩调演出等文体活动,丰富群众的文化生活。村民人均收入由1980年的57.83元提高到2006年的3126元,村集体收入达到3.26万元,人民群众生活水平不断提高。另一个是山东省招远市阜山镇九曲蒋家村村委主任王金勇,蒋家村现有280户,800人口,耕地面积200亩,山峦4600亩。村办企业山东金都春雨集团下辖矿业、家纺、食品、电力电气、建筑、园林、民生保险、物资供应、食品供应等九个公司,拥有员工3800人。2006年,总产值达到6亿元,固定资产达到5.5亿元,财政贡献4300万元,位居烟台市地方税收百名排行第32位,是烟台市、招远市和阜山镇村办企业利税贡献大户。村民人均收入2.2万元。2004年以来,累计投资1.5亿元,在市区置百余亩土地,建起九曲蒋家城市新村,可安置居民300多户。村民居住楼室有148、160、270平方米三个产型,居室配有液晶电视、冰箱、洗衣机、沙发茶几、床铺被褥等用品。村民交付5万、10万或18万元就可入住。设立了物业管理机构,为村民生活提供人性化服务。办公楼、文娱休闲活动中心、智能车库、购物商厦等配套附属建筑,面积近8万平方米。在实现农民向市民转变过程中,初步实现了六制。一是8小时工作制。二是报酬月工资制。三是福利全员制。劳保用品、节日特供人皆有之。村民人持股份30万元,2006年,人分红利1.5万元。四是食品免费供应制。五是养老保险制。25~60岁村民养老保险和60岁以上老人医疗费用全部由村集体负担。六是上学资助制。学前教育、义务教育段学生,学杂费由集体负责,升入大学的有奖学金。学生上学专车接送,聘任专职教师校外辅导。村民共建新农村,共享新成果。村庄平安、和谐、稳定。

  4.实现了从传统文化向现代文化的历史性飞跃。民主是一种价值取向。村民自治的过程,是传统文化向现代文化飞跃的过程。通过村民自治的实践,农民有了自由民主的权利,村民自治成了民主培训班,成了民主大学校,广大农民群众经受了锻炼,接受了考验,尽管还不习惯,还不成熟,但是他们心中充满了喜悦,充满了成就感。中国发展的轨迹,必须对他们充满耐心,充满宽容,毕竟20年的历史过于短暂,历史还未终结。正如一位地方领导这样的评价:“选民能否广泛有序参与基层民主政治建设,关键在于我们的组织和引导能力问题,主要不是选民的素质问题。我们看到,在基层选民的现实生活中,民主其实很简单,它很多时候仅仅是一个发言权”。

  5.实现了社会学者从书斋研究到田野研究的历史性飞跃。实施村民自治以来,广大社会科学者从埋头书斋模式走向实践,深入农村、深入基层。通过个案调查、问卷调查、参加试验等多种研究方式,向村民自治理论的深度和广度进军,村民自治的理论出现了极大的繁荣。有资料统计,1979年到2006年村民自治仅期刊发表的文章1610篇,取得重大的理论成果,涌现出了一大批优秀理论工作者,为村民自治的理论和实践创新作出贡献。 

  二、村民自治制度面临的挑战 

  村民自治制度实施20年来,取得了很大成绩,但是也面临着新的挑战,主要是面临着新的背景、新的历史条件,新的问题,新的机遇。有的专家提出村民自治的发展进入十字路口,有的提出进入徘徊发展的时期。因此,村民自治何去何从,面临着新的选择。可以说,村民自治仍然是当前社会关注的热点问题。概括起来,主要有以下问题:

  1.面临新的制度环境。一是国家化推进的环境。取消农村税费以后,国家加大了对农村公共产品的供给,过去由农民承担的公共产品逐步由国家承担起来,村级自治范围的内容逐步缩小。二是行政化发展的环境。农村税费改革后,村干部出现行政化的趋势,村干部工资由财政支付,村财乡管,乡镇政府加大了对村级的干预。三是城市化的环境。在以城带乡、以工促农的新形势下,长期以来城乡二元结构正在发生变化,乡村城市化的步伐加快,农民工进入城市,农村务农的劳动力大大减少。四是市场化和国际化的环境。封闭的乡村经济、文化传统越来越受到市场化和国际化的冲击和影响,人们的思想观念和民主意识也在发生新的变化。

  2.面临着新的博弈局面。如果说20年前村民自治制度的实施是多重博弈特别是政治精英主导的结果的话,那么,在新形势下,村民自治面临着更加复杂的博弈局面。主要有三对关系:一是国家法律与地方法律的博弈。在村民自治的地方立法中,地方创新的试验,有不少内容已经突破了法律的规定。二是村委员成员与村民的博弈。村民和村委会是领导与被领导的关系。但是现实中,一些村委会采取变通的形式,如召集村民代表会议决定村内重大事项,不听取村民的意见,又不通报情况,自行改变了直接民主的性质,回到了少数人决定多数人的老路。如村主任决定土地批租,造成村民上访。三是村民自治与地方政府的博弈。基层政府运用行政手段,明里暗里对村民选举的干部进行撤换,造成自治难以保障。这种博弈局面的形成,造成村民自治组织难健全,工作难开展,措施难保障。

  3.面临不均衡的工作环节。如果把村民自治比作一架马车的话,那么四个环节就是四个车轮。四个轮子一齐转动,马车才能跑得快,跑得稳。在四个轮子中,只有民主选举做得较好,而民主决策、民主管理、民主监督做得较差。因而影响了整个村民自治效果。如何在今后的村民自治中,更好的发挥其他三个车轮的作用,是值得研究的重大课题。

  4.面临传统的研究方法的改进。在对村民自治的研究上,更多的方法是个案调查、抽样调查,这些方法是必要的,但是更需要创新方法,如通过科学试验的方法、量化的方法,与其他社会科学结合的方法,从广度和深度的结合上,深入研究。 

  三、村民自治未来走向和对策 

  展望新的20年,村民自治面临着新的环境、机遇和挑战,随着中国现代化进程和新农村建设的推进,全面建设小康社会,必然带来更大的政治民主需求。重视和发挥村民自治的重大作用,真正让农民当家作主,是我们党执政为民的重要目标,因此,村民自治必将更加理性、规范、公开、创新,更加充满生机和活力,更广泛的民众参与,更好的广阔前景,在社会主义新农村建设、全面建设小康社会、和谐社会建设中发挥更大的作用。其对策主要有:

  1.要修订现行法律制度。要认真总结20年村民自治的成功经验,将现行经过实践证明的成功的做法通过法律制度加以固定下来,对存在缺陷的制度进行修改和补充,对在实践中探索创新的内容要提倡和鼓励。笔者认为要突出四个方面的制度完善:一是对权力进行相互制约的制度,如在经济较发达的村,建立监督委员会或监督小组,形成对村级权力进行制约的机制。二是村务公开制度。公开是防止腐败最根本最有效的办法,随着国家对农村投入的增加和公共产品的供给,农村资金数量不断增大,因此,要在村民自治制度中将村务公开作为核心的制度内容。三是发动民众广泛参与的制度。包括村务会主任的选举可以吸收外来务工人员,可以吸收行政人员。四是村民自治的保障制度。将村民自治的经费法制化,主要通过国家财政提供。

  2.扩展村民自治的内容。对村民自治四个环节要创新和扩展。如对民主选举,实行多种模式如采取组合竞选的方式,也可以采取协商加权威主义的做法,还可以采取村民选举与支部选举相结合的办法等,只要有利于发挥村级民主,发挥村民的积极性、创造性的方法,都可以采用。同时要扩展内容,如增加民主评价,通过民主决策、民主管理、民主监督,加上民主评价绩效,通过建立科学的评价体系,可以降低成本,节省开支,讲求效益,提高科学决策能力和水平。还要把村民自治与县乡政府的民主选举和管理有机地结合,把村民自治与县乡干部的业绩考核相联系,与县乡体制改革相结合,改变村民自治孤军作战的局面,改善村民自治的环境和条件。

  3.建立健全村民自治的评价体系。随着村民自治的深化,建立健全村民自治的评价体系,应当提到议事日程。评价体系应当包括的主要内容:村民参选率的高低、村委会干部的素质包括文化教育程度、民主决策、民主管理、民主监督的形式和实效、村级经济发展的指标、文化、教育、社会发展指标、环境等指标体系。等等。

  4.不断改善村民自治的技术条件和研究方法。要运用现代网络武装村民自治,包括投票的技术条件,计票的条件,开会的条件、决策的条件、管理的条件,监督管理的条件,要建立网络化、信息化、现代化的基础条件,提高村民自治的科学技术水平,适应农民工进城的需要。要改进村民自治的研究方法,采用最先进的科学规范的研究方法,探索创新,促进村民自治的实践。 

  参考文献: 

  1.《村民自治与新农村建设》国际学术研讨会文件

  2.徐勇《村民自治架构下的公共权力变迁》《政治学研究》2006年第2期

  [作者系湖北省财政厅纪检组副组长、监察室主任、华中科技大学管理学院博士、中南财经政法大学兼职教授

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