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烟雨孤舟的博客

 
 
 

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当前村民自治面临的困境、归因与出路  

2008-04-17 22:39:43|  分类: 村民自治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  • 当前村民自治面临的困境、归因与出路

                    ——后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告

    任中平

    (西华师范大学政治学研究所  四川南充  637002)

     

        内容提要:最近作者通过对四川省部分农村进行调查,发现近年来村民自治进程中存在着一些带有普遍性的现象,如取消农业税之后农民负担减轻,干群关系缓和,但同时又使村集体失去经济来源,导致村民自治运作困难,村委会失去了凝聚力,举办各种公共事业都只能靠村民出资出力,村民的政治参与越来越缺乏动力。本文对这些问题及其成因进行了分析研究,并在此基础上提出了一些对策性的意见和建议。

    关键词:村民自治  问题分析  对策建议

     

    从1987年《村民委员会组织法》(试行)颁布以来,村民自治在全国普遍推行,并得到了蓬勃发展。然而,进入90年代中期以后,随着大量农村青壮年进城务工,农村精英大量流失,村民自治开始受到影响。近年来由于实行税费改革尤其是取消农业税以后,农村形势又发生了很大的变化,既出现了一些令人欣喜的新景象,也发生了一些让人担忧的新问题。那么,目前农村的治理情况究竟如何,村民自治的发展状况到底怎样,这是我们在当前新农村建设过程中必须全面了解和基本掌握的情况。最近我们通过调查发现近年来村民自治进程中存在着一些带有普遍性的问题,对这些问题的成因进行了分析研究,并在此基础上提出了一些对策性的意见和建议。

     

    一、         当前村民自治面临的困难和问题

    2005年下半年以来,我们先后几次到四川省南充、遂宁、巴中、广元等地一些农村进行实地考察,并于2006年底又组织了近200余名在校大学生利用寒假对四川省各地市州的部分村庄,进行了一次大规模的问卷调查。此次问卷调查的范围涉及四川省的19个地级市(自治州),共发出调查问卷1000份,回收有效问卷841份。通过对调查问卷进行统计分析,结合前几次实地考察了解到的情况,发现目前村民自治工作中主要着存在以下一些困难和问题:

    第一,对于村委会选举是否关心问题,调查显示,村民对村委会选举关心程度不高。合计共有51.4%的村民表示非常关心和比较关心,但还有48.6%的村民对此表示很少关心和无所谓的态度。

    第二,对于参加上届村委会选举投票的原因,60.9%的人是因为村里要求和随大流,另外还有6.8%的人是因为担心不参加选举得罪人,只有20.9%的人认为参加选举对自己后好处。可见,大多数村民参加选举是消极被动的。

    第三,对于没有参加上次选举的原因,29.5%表示不在家,22.7%认为选不选对选举结果影响不大,14.5%对选举不感兴趣,12.9%对候选人不满意,12.4%对程序不满意,8.0%属于其他原因。由此看来,影响参选率的主要原因还是村民对选举缺乏积极性。

    第四,对于选举的真实性问题,绝大多数村民持怀疑态度。认为选举是完全走过场的占11.4%,基本上走过场的占43.5%,说不清的占28.0%,而认为选举不是走过场的只占对象总数的17.1%。

    第五,对村务公开和民主管理也缺乏积极性。对于村务公开问题,据调查统计,多数村民认为村里有时公开或很少公开村务,并对村务公开内容的真实性表示怀疑,有67.0%的村民认为有时公开或很少公开,18.7%认为从不公开,只有14.2%认为所在村庄能够做到一贯按时公开。可见,村务公开和民主管理状况也并不理想。

    第六,相当一部分村庄很少召开村民会议或村民代表会议。只有28.3%的人表示所在村庄每年至少召开一次村民会议或村民代表会议,13.1%说以前开过,而36.2%表示很少召开,另外还有22.3%的人表示不清楚此事。

    第七,村民对村委会的工作满意度不高,认为村委会不能帮助农民解决什么问题,起不了什么作用。只有29.0%的调查对象对目前村委会工作十分满意和比较满意,而52.9%选择了“一般”即谈不上满意,也谈不上不满意,还有18.0%则表示不满意。可以判断村民对村委会工作满意度不高。

    第八,对于取消农业税之后的干群关系,76.2%认为比较好和很好,23.8%认为比较紧张和紧张。可以看出,取消农业税之后农村的干群关系已经有了较大改善。

    第九,关于目前的农民负担问题,71.4%认为负担基本合理和比较合理,5.9%认为没什么负担,22.7%认为负担仍然很重。看来当前农民负担问题基本上得到了解决。

    第十,对于新农村建设的实际效果问题,有52.8%的人认为是表面文章,而认为效果很好和比较明显的有40.1%。结合我们曾去一些村庄进行实地考察情况来看,许多农民认为新农村建设实际上是地方官员搞的形象工程,大多数农民并未从中得到什么真正的实惠。

     

    二、         村民自治面临问题的归因分析

    以上调查结果表明,取消农业税以后,农村社会的情况的确发生了很大的变化:由于农民负担大大减轻,因而长期以来困扰着基层政府和广大农村的以农民负担为核心的各种治理性矛盾趋于缓和,干群关系得到较大程度的改善,“三农问题”也在一定程度上得到缓解。然而,在新的形势下,农村社会又面临着一系列新的矛盾和问题,尤其是村民自治遇到了一些新的困难和障碍,进而使人们对村民自治的意义价值与发展前景产生了疑惑甚至怀疑。那么,应当如何认识目前村民自治面临的困难和问题,怎样才能摆脱目前困境,寻找新的出路,这无疑是当前新农村建设迫切需要解决的重大理论问题和现实问题。

     

    1、  村民自治的动力机制分析:

    无论是现代民主政治的理论和实践都表明,要推行一种科学的民主管理的机制,必须得到广大民众的支持和参与。只有村民积极参与,并且也有能力当家作主了,村民自治的格局才能真正形成,村民自治也才有内在的动力。而从实际情况来看,村民自治作为我国农村基层民主的一种基本形式,尽管政府的主导作用非常重要,但经济的原因是始终是基础性的制约因素。因此,村民自治要高质量运行,必须要有足够的经济保证。美国政治政治学家亨廷顿认为:“对大多数人来说,政治参与只是实现其他目的的手段。” 在中国,广大农民刚刚摆脱温饱,还在为自身和家庭的生存而奋斗,与大多数农民最贴近的只能是较低层次的物质利益。用明恩溥的话来说,“中国农民的生活由两部分构成,一个是‘胃’,一个是‘钱’。” 民主政治对广大农民来说还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品,它在某种程度上还只是一种可有可无的奢侈品。贫困低收入的农民群体并不能消化高级的民主政治,从而导致村民自治往往流于形式。这从我们在农村考察时了解的许多情况也可以得到证实。取消农业税之后,许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系,农业生产是自己的事,现在村干部不像以往那样收取税费,干群关系也比以前缓和了,村集体也没有什么资源值得关注,村委会也不能帮助村民解决什么实际问题,所谓“一事一议”也就是要村民自己出钱办事,而许多事情由于人心不齐也办不成,于是许多村民对村民自治也就越来越感到没有多大意思,村民的政治参与也就越来越缺乏动力。

     

    2、  村民自治的运作机制分析:

    这里存在两方面因素的影响:一方面,由于政策因素的影响,实行税费改革以后,村集体失去了经济来源,导致村民自治运作困难。许多村庄都出现了农村公共事务停滞、公共产品供给不足的问题。而大多数乡镇政府财政困难也没有办法向农村提供应有的公共产品服务,从而导致一些农村公共事务出现瘫痪停滞的状况。尤其是在经济发展较为落后的西部地区广大农村,大部分村民自治组织的经济来源因此而都受到极大的影响,靠国家的财政转移支付远不能填补村级财务的缺口。于是,由于经费紧张,财政转移支付的工资微薄,无法调动村委会成员的工作热情和积极性; 由于经费原因,村民自治的民主议事活动不得不减少,议事就是要大家出钱,只要有那么几个人不愿意拿钱也就办不了事。许多村民的看法是:“村干部拿他的工资,我种我的田,各管各的事”。总之,由于薄弱的农村集体经济使村民自治的执行机关村委会失去了凝聚力,举办任何公共事务和公共事业都只能靠村民出资出力,这就必然影响村民参与的积极性,形成对村委会异样的看法,不少村民认为村委会无非是要钱要物,谈不上为村民服务。于是,缺乏集体经济的村委会好比一个“空壳”,难以履行自己的职能,村民也觉得与自己利益不相关而失去参与村治活动的积极性。

    另一方面,还应当看到,与以往不同的是,过去村干部是从村提留中获得经济报酬的,在经济上还具有一定的独立性,村委会的工作也具有相对的独立性。而现在的村干部则是从乡镇政府得到工资补贴,经济上失去独立性,自然在工作上也就要更多地向乡镇政府负责。而且在许多地方,基本上都是实行村财乡管,村委会的财权在很大程度上也是被乡镇政府所控制。另据我们对村干部的一项调查显示,有65%的人认为现实中的乡村关系实际上是“领导与被领导”的关系或“主要是领导与被领导”的关系。显然,村自治组织如果缺乏经济上的独立性,在实践中也就不可能实现真正的自治,仍然不过是完成上级任务的“政府派出机构”,甚至比以往更大程度上被“附属行政化”。其理由非常简单,既然现在村干部完全是从乡镇政府领取工资补贴和各种奖金,已经没有一点经济上的独立性,并且村干部的工作任务完成情况又是乡镇年终进行工作绩效评价乃至个人升迁的依据,所以说,以往存在的自治组织“附属行政化”的状况在今天不可能有什么实质性的改变,而它自身的自治功能也就很难实现了。

     

    3、  村民自治的主体状况分析:

    还必须看到的是,迅速兴起的城市化进程使得大量农村精英离开村庄,又必然导致村民自治主体力量的日渐萎缩。发达国家的历史经验表明,农民进城务工是随着社会经济发展,特别是现代化进程而发生的客观必然过程。90年代以来,我国农村大量劳动力流向城市,一方面促进了城市化、工业化、现代化的进程,另方面也为解决农村剩余劳动力找到了出路。然而,进程务工的大多是农村的青壮年劳动力特别是文化程度较高的农村精英,农村精英的大量流失给村民自治带来了极大的挑战:农村精英的大量流失,降低了村委会选举的质量,使村级组织后备人才空虚; 同时,进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣,加之交通往返不便等原因,也使他们难以参与乡村本土的政治生活。据调查统计,在打工大军中,18-45岁的青壮年占92%,而有初中以上文化程度的占70%,他们当属农民中的精英人才。并且,农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青年,男性比例高达79.2%。而留守在村里的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和上了岁数的老人,这些留守人员的文化程度、政治素质与外出务工的村民相比,可以说相差甚远。这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄,村民选择合适的人选就越来越困难。而村民选举充其量也只能选出精英,但却无法造就精英。

     

    4、  村民自治的新生矛盾分析:

    在新农村建设进程中,村民自治又不可避免地面临着政府在向农村进行资源配置过程中加大资源控制权与村民自治权之间的新的矛盾。由于新农村建设是由政府主导和大力推进的,国家向农村投入大量的物力、财力的过程中,各级政府必然会加大对这些资源的控制。为了保证政令畅通和新农村建设的有序进行,政府当然有必要优化整合各种资源,使其发挥更大的效用。然而,在政府加大控制的过程中,村民自治的发展空间无疑会受到很大挤压。因此,在新农村建设进程中便不可避免地出现政府控制权与村民自治权之间的矛盾和冲突。我们在调查过程中也很容易地观察到,新农村建设进程中由于基层政府的资源配置权力过分扩张,已经给村民自治带来很大的负面影响。由于村民在资源配置上几乎没有什么发言权,那就可能会导致国家投向新农村建设的大量财力、物力,相当部分用于各级地方政府的形象工程上,从而使人们看到的新农村往往只有一个“新农村”的外壳,其内容实质并无多大变化。其结果是国家投向农村的财政拨款并没有变成农民最需要、最紧迫的公共产品,“新农村”里生活着的仍是贫困的农民,他们认为“国家是花了不少的钱,但这些钱并没有用在该用的地方”。

     

    三、         走出困境的对策和建议

    通过上述分析可以看到,当前村民自治面临的困难和问题是在新农村建设的大背景下,是村民自治在不断推进和发展完善过程中遇到的新困难和新问题。因此,在我们看来,并不像有些人所悲观预测的那样,似乎是基层民主搞不下去了,村民自治已经穷途末路了,恰恰相反,这正预示着村民自治在新形势下又面临着一次新的挑战和新的发展机遇。只要我们摸清情况,把握方向,应对得当,措施得力,就一定能够扫清障碍,克服困难,使村民自治适应新的形势需要,获得新的更大的发展。为此,我们在此次调研的基础上提出以下几条对策和建议:

    第一,加大发展农村社会生产力,壮大农村集体经济,增强村民自治的吸引力和凝聚力,为村民自治提供坚实的物质基础。实践证明,只有雄厚的集体经济力量才能为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑,而集体经济愈发达,就愈需要通过村民自治,扩大村民群众的政治参与,保证集体经济规范运作,使利益得到合理分配,为群众提供良好的社会服务。相反,在缺乏集体经济实力的地方,由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务,缺乏凝聚群众的物质基础,村委会办理公共事务和公益事业,只能完全依靠村民出资出力,结果就会出现这种农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”,而这类村庄大多是集体经济的“空壳村”。因此,村民自治运作效果便很不理想,村民参与自治的积极性也就受到很大影响。由此可见,村集体经济是制约村民自治运作和发展的物质基础。所以,要搞好村民自治,首先必须大力发展农村集体经济,这才能从根本上解决村委会服务功能弱化问题,从而增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。当然,确实还有不少贫困地区的农村集体经济一时还难以发展起来,如果仅仅寄希望于此就会使这些地区的村民自治难以为继,因此,国家财政应当给予必要的投入,为这些地区的村民自治提供起码的物质基础。

    第二,主动适应市场需要,把农民组织起来,通过农民合作而推动村民自治发展,使村民自治重新焕发出新的生机和活力。必须看到,村治的应有之义和当务之急,不仅要提供政府与农民的中介,也要解决农民与市场的中介,这是村治的两种应有职能。实际上,在今天的市场经济条件下,农民的日常生活和诸多利益,更多地与后者相联系。这是因为,众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商,往往显得势单力薄乃至于软弱可欺。那么,只有适当组织起来,才有助于改善农户的市场地位,降低交易费用,规避经营风险,减少利益流失。国际经验也表明,合作社或农协就是这样一种可行的方式。但是,我国旧有供销社、信用社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的发展,并未被纳入现行的村治框架。现在看来,村民自治的实施与农村合作社体制的改革各行其道,都难以成功;要其成功,有待于两者的胜利会师或整合,实现新村治。如果我们能够转换思路,将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架,在乡村设置综合性的基层农协,确立其法人地位,以农协或农协式的村委会为主体实施村治,就可以同时借助市场中介的机制,在自愿交易的基础上,从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业,这样不会遭到农民的抵触,也极大降低了征收成本。 这类中介组织是农民基于相同的经济利益而自愿结合的自治组织,这有利于克服农民分散的特点,有利于农民的组织程度的提高,有利于减轻政府的压力,更有利于克服在村民自治中出现的宗族观念和乡土观念的问题,从而为村民自治创造有利条件。

    第三,加大国家对农村的扶持力度,理顺各级政府的公共产品供给责任,重构农村公共产品供给体制,同时还要完善乡村治理结构,使乡村治理主体在公共产品有效供给边界内具有独立的决策权。这里首先需要明确的问题是,农村公共产品的供给是政府不可推卸的责任。以家庭联产承包责任制为核心的农村非集体化经济瓦解了原来的公共产品供给体系,带来了农村公共产品供给的无效。因而,必须加大政府对于农村公共产品的供给,规范转移支付的手段,发展各地经济,激活社会资金,解决乡村财政问题。国家应根据农村公共产品的不同性质,按照“财权与事权相统一”的原则,建立起由中央、省、地方、农村社区四位一体的农村公共产品供给体制,在目前县乡财政比较困难的情况下,采取以中央、省两级政府为主导,地方财政适当配套的方式,着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。同时,还必须改革现有农村公共产品的供给体制,发挥农民在农村治理主体权威授予中的决定性作用,使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权,实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。这样就能充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势,最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。当农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”,能够建立起良好的公共产品需求偏好的表达机制,并根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价,这样,才能有效保证农村公共产品公共选择机制的形成和完善。

    第四,积极推进农村社区建设,使传统的村民自治向社区自治转型。我国目前正在大力推进城市化、现代化,农村人口大量流入城市是社会发展的必然趋势。因此,党国英认为:“以后随着经济发展,村一级要衰落,乡镇居民点要扩大,农民的公共服务的满足将转移到乡镇一级。” 最近,美国肯恩大学张元林教授在《中国农村观察》发表文章认为,城镇化不能过度地依赖于大城市。应通过适当的激励机制,使八亿农村人口中的大多数有序地迁入就近的小城镇,以小城镇为基础,培育和发展城镇经济,是中国城市化道路切实可行的途径。在不影响现有大中城市对农村劳动力的需求所带动的城市化的前提下,由政府主导,在全国范围内重新规划和重点发展小城镇,在自愿、互惠的前提下,用大约五十年时间,让大多数现有农村人口逐步迁入小城镇;与此同时,通过对农民原有宅基地实行经济补偿等适当的激励机制,将现有农村的居住用地逐步转变为耕地,使目前遍布全国的百万村庄逐步走入历史。 最近,国内著名农村问题研究专家徐勇教授也认为,积极推进农村社区建设,是社会主义新农村建设的基点和平台。在社会主义新农村建设中,积极推进农村社区建设,主要是通过改善人们的生存环境,不断满足人们日益丰富的生活需要,提升人们的生活质量,以此建构人们对社区的归属感和认同感,从而形成现代社会生活共同体。农村社区建设的实质,是在社会主义现代化建设过程中建设能够共享现代文明成果的现代农村社区。 由此看来,随着现代化和城镇化的推进,中国农村的逐渐衰落已经是一个不可逆转的客观事实,农村精英的逐渐流失也是一个无法改变的客观过程。在这样一个背景之下,传统村落的民主自治制度就必须逐步实现转型,由自然村落制度到社队村组制度,再向社区制度转变,而传统的村民自治也就必须相应地转变为农村社区自治。这将使村民自治获得一个更加美好的发展前景。

     

    (注:本文由项目负责人任中平执笔完成。在本课题的研究工作中, 我院青年教师尹学朋,2005级政治学理论、科学社会主义专业的硕士研究生崔山磊、李睿、高峰、王潇雨、葛长鲜、田谢辉、黄东华、张晓燕等同学参加了此次农村调研工作和资料整理工作,并由崔山磊同学对资料进行了初步的统计分析。)

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