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烟雨孤舟的博客

 
 
 

日志

 
 

制度逆向安排引致的城乡收入差距及其调整  

2007-10-27 23:24:18|  分类: 贫富差距 |  标签: |举报 |字号 订阅

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□任太增

一、逆向制度安排对城乡收入差距的影响

我国与城乡收入差距相关的制度安排大多形成于20世纪50年代,改革开放后,尤其是20世纪90年代以来,为了平抑城乡收入差距,对这些制度安排作出了一定的调整,但这种制度安排的整体框架并没有从根本上被打破。与其他国家主要通过照顾弱者以平抑城乡收入差距的制度安排相比,我国制度安排对农村的倾斜不足,其结果是扩大了城乡收入差距。这种与缩小城乡收入差距的目标不相适应的制度安排可称为逆向制度安排。

(一)经济资源分配制度在城乡之间的逆向安排

我们可以从国家对城乡基础设施的投资规模、基础教育资源的分配和资金在城乡之间的流动等三个方面分析我国的经济资源在城乡之间的分配状况。

我国基本建设投资与固定资产投资在城乡之间差距较大。长期以来,农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例,前者仅仅是后者的1/2~1/3。根据《中国农业统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据,作为一个农业人口占绝大多数的国家,我国农业支出占国家财政支出的比重在多数年份不足10%,并且存在下降趋势。1985~2004年间,国家财政用于农业的支出占财政支出的比重低于8%的年份共有5年,包括2000-2003年连续4年。1998年是改革以来农业支出最高的年份,也不过为10.7%。

国家财政在基本建设投资与固定资产投资上存在的城乡差别,不仅造成了城乡居民在生活环境、享受的公共服务等生活水平上的差别,也使城乡居民拥有完全不同的发展机会和发展环境。在工业化的进程中,农村和农业无论是自我积累、自我发展能力,还是吸引和消化外来资金能力,以及适应外部环境变化的能力,都远不如城市和工业。

教育是最重要的人力投资,也是农民能够获取较高收入的基本保障。我国基础教育的资源分配制度有两个特点,即多元化的投资体制和“地方负责、分级管理”的体制。这一制度安排有助于多方筹集资金、激发地方政府投资教育的积极性,改善教育供给不足的状况。但这一制度安排在我国财政体制存在横向不平衡和纵向不平衡的情况下,也暴露了一些问题,如由于预算内拨款的数量取决于当地的经济发展水平,导致农村县区生均预算内教育事业性经费支出远低于城市市区。特别是县、乡两级财力薄弱、基础教育预算内经费供给匮乏的农村地区,通过其他渠道筹集资金的难度越大,最终导致中小学的教育经费被转嫁到农村居民身上,使一些农村孩子因学费而辍学。

在工业化和城市化的过程中,存在着资金从农村流向城市、从农业流向非农产业的趋势,资金的这种流动趋向于扩大城乡居民的收入差距。为了缩小城乡收入差距,就要求金融制度的安排应有助于防止农村资金的外流。但我国的金融制度没有充分考虑农业、农村在吸引资金方面的先天不足,金融制度安排不仅没有起到限制农村资金外流的作用,反而对农村资金的外流起了助推作用。1988年以来,农业银行、建设银行、工商银行以及中国银行共撤并3.1万个县及以下机构,上收了贷款权限。同时,商业银行信贷业务重点转向城市,对农村的放贷也限于大型基础设施、国债配套资金和生态建设等大型项目,对农户的农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态,造成农村资金通过商业银行外流较为严重。邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点,大量吸收农村储蓄并转存人民银行,导致农村资金大量外流。在商业化改革中,农村信用社出现了非农化特征,许多资金流向城市。这种金融制度安排,导致普遍“贫血”的农村地区的资金大量向城市“倒流”。有关资料显示。改革开放以来,农村资金通过金融渠道外流的资金总额有8000亿元,从而扩大了工农之间、城乡之间的收入差距。

(二)城乡交换制度的逆向安排

城乡交换制度的逆向安排体现在价格制度的设计上。在城乡交换中,通过一系列制度安排限制农产品价格、农村土地价格和农村劳动力价格,通过价格“剪刀差”实现农村向城市、农业向工业、农民向市民的“输血”。

在产品市场上,通过统购统销的政策,市场失去了调节价格的功能。农产品的价格被压低,加工产品的价格被抬高,形成了工农产品交换中的“剪刀差”。  在劳动力市场上,要么把农民限制在有限的土地上,要么通过“临时工”、“农民工”制度把城乡劳动力区别开来,在限制“农民工”择业的同时,压低“农民工”的报酬。

20世纪90年代以来,各地竞建“开发区”、“工业区”,越来越多农民的土地被征用。在土地市场上,农民只有土地的使用权,没有土地的所有权,因此,土地买卖尽管关系到农民的切身利益,但农民却几乎没有话语权。农民土地被以较低的价格征用后,开发商通过开发,土地价格成倍上涨,形成土地价格的“剪刀差”。

(三)再分配制度的逆向安排

再分配制度的逆向安排表现在两个方面:一是城乡居民在承担税赋上的逆向安排,即收入较低的农民长期承担了收入较高的城市居民的税赋;二是社会福利和社会保障制度向城市居民倾斜,而不是向最需要得到救济和保障的农村居民。

税收具有明显的收入分配功能,合理的税收制度应该体现出对公平的追求。我国的税收政策并未完全体现这一目标,长期存在着低收入的农民纳税超过市民的现状。如果把农民以各种形式缴纳的“费”看作是个人所得税,那么在全部个人所得税中,农民占了绝大部分,大约有60%,而农民的全部纯收入只占城乡居民收入的33%。

收入较低的农民,虽然承担了超过较高收入的城市居民的税费,但却无法像城市居民那样充分享受到社会保障和转移支付带来的好处。长期以来,我国采取了偏向城市居民的各种再分配政策。改革开放前,我国福利补贴几乎将占全部人口80%的农村居民排斥在城镇居民能够享受的实物性补贴之外。改革开放后,国家的社会保障支出,也主要针对城市居民,大部分农民未能享受到这些权利。

国家建立再分配制度是为了消除贫困、缩小收入差距,但无论在计划经济还是市场经济条件下,我国实行的均是偏向城市居民的再分配制度,再分配制度不仅没有成为缩小城乡差距的手段,反而成为城乡居民收入差距扩大的重要原因。

(四)服务于逆向制度安排的户籍制度

我国在经济资源分配、城乡交换制度和再分配制度等关乎城乡利益关系的各种制度安排上,采取逆向安排,是为工业化积累更多的资金,以达到尽快实现工业化的目标。但逆向安排的结果却使农民处于不利的地位,这必然促使农民身份的改变。如果越来越多的农民改变了自己的身份,制度逆向安排的目标就无法实现,于是,通过一定的制度安排把农民强行固留在有限的土地上就成为必要。户籍制度就是为了维持这种逆向安排而派生出的主要配套措施。

户籍制度将农村劳动力阻隔在有限的土地上,限制了由利益导向驱动的要素自由流动。结果强化了二元经济结构,使广大农民难以享受到工业化的成果,并使农民在城乡利益博弈中几乎完全失去了话语权,导致偏向城市的各项制度安排得以顺利实施,但同时也造成了城乡收入差距不断拉大。

二、逆向制度安排下的城乡利益关系

逆向制度安排下,农民在资源利用、机会获得、市场交换等方面的相对不平等,带来农民和市民在初次分配中存在较大差距,并通过再分配进一步扩大,最终在城乡之间形成了较为明显的收入差距。

(一)逆向制度安排下,农民缺乏话语权,很难作出有利于农民的城乡利益关系调整

我国城乡收入差距的过大已引起了人们的关注,政府也采取了措施,但城乡之间的收入差距不仅没有缩小,反而呈现进一步扩大的趋势。原因有二:一是讨价还价的规则不利于农民,农民只能在一个不平等的框架内讨价还价:二是农民缺乏讨价还价的机会和能力。任何利益的调整,都是利益双方讨价还价的结果,利益双方的讨价还价是在一定的规则下、一定的框架内进行的,规则的平等与否直接关系到利益在双方之间的分配。城乡在利益关系上讨价还价的结果表现为有关城乡利益关系调整的政策,而这些政策是在逆向安排的制度框架内制订的,这个框架对农民的歧视是显而易见的。作为弱势的一方,农民讨价还价能力显得不足。于是可以发现,在涉及到城乡利益关系调整时,城市的利益总能被放在首位,而农村的利益却常常被忽视。当惠及农民的政策措施出台时,一定有相应的对城市居民的补偿措施,城市居民因此得到的实惠通常比农民得到的实惠多:当惠及城市居民的政策措施出台时,农民较少被提及。无论起始是为了照顾农民的利益还是市民的利益,利益关系的每一次调整,城市居民一般总能获得一定的利益。结果,惠及农民的措施虽然给农民带来了好处,但对城乡收入差距的缩小作用并不明显。

(二)经济发展战略和逆向制度安排相互支撑,制度调整困难较大

在逆向制度安排下,要实现缩小城乡收入差距的目标困难较大。我国的逆向制度安排是由建国初期作出的经济发展战略决定的。建国初期,我国选择了重工业优先发展的战略。在资金短缺、工业本身积累能力较差、重工业的发展对农村劳动力的吸纳有限的情况下,为了重工业优先发展的战略目标,国家一方面需要农业、农民为该战略的实施提供大量的资金,又担心农民涌向城市。于是,作出了偏向城市的制度安排。如果说,该经济发展战略和制度安排有其特定的历史背景,对我国工业的发展曾经起过积极作用的话,那么,随着时间的推移,其弊端已经越来越明显。我国经济发展的实践证明,到现阶段,经济发展战略和相应的制度安排都需要调整。

但制度的调整遇到了多方面的制约。制度一旦建立起来,围绕制度就形成了一个特殊的利益集团,既得利益者要极力维护该战略和制度。另外,逆向制度安排一旦形成,与经济发展战略就形成了相互依赖、相互支撑的关系。加大了调整的难度。在重工业优先发展的战略下,我国形成的重工化的经济结构和粗放式的经济增长方式长期需要大量的资金支持,在经济实绩面前,一些地方政府宁愿维护该制度安排以便有更多的资金投入到粗放式的经济增长中。

三、结论和政策建议

逆向制度安排是城乡收入差距持续扩大的深层原因,在逆向制度安排框架内,抑制城乡收入差距的政策难以取得令人满意的结果。为遏制城乡收入差距的进一步扩大,有效缩小城乡收入差距,提出如下政策建议:

一是由逆向制度安排决定的城乡收入差距只有通过打破这一制度安排才能实现。国家通过再分配制度的调整缩小城乡收入差距,但在城乡之间初次分配存在较大差距的条件下,仅仅通过再分配手段无法从根本上缩小城乡收入差距。因而。在调整城乡利益关系,实施制度创新时,既要重视再分配制度的创新,更要重视经济资源分配制度和城乡交换制度的创新,实现城乡之间初次分配的相对公平。

二是在经济发展道路上重点发展有利于农村劳动力转移的中小企业。分配制度的调整,需要大量资金的支持,过于强调做大做强会导致把大量的资金投资到少数大项目上。不仅占用制度调整所必需的资金,也不利于农村劳动力的转移。国家把重点放在中小企业的发展上,既有助于吸引更多的农村劳动力转移、增加农民收入,又可以节省大量的资金,为制度调整提供资金支持。

三是提高农民的话语权,给农民参政议政、讨价还价的机会。城乡利益关系的调整,既是政府的任务,更需要城乡居民的参与,在城乡利益关系的调整上,政府的一个重要任务是为城乡居民提供一个公平的讨价还价的环境。从某种意义上讲,只有在双方权利对等条件下的利益博弈,才能实现利益的协调和均衡。只有城乡居民的共同参与,才能实现城乡利益关系的和谐。

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